為進一步提升全社會數(shù)據(jù)流通利用水平，國家數(shù)據(jù)局等四部門近日出臺了《關于培育數(shù)據(jù)流通服務機構 加快推進數(shù)據(jù)要素市場化價值化的意見》(以下簡稱《意見》)。該文件聚焦“明確定位、提升能力、強化保障”三大關鍵點，系統(tǒng)提出了增強數(shù)據(jù)流通交易服務效能的路徑，是深入貫徹落實黨中央決策部署，加快繁榮數(shù)據(jù)市場，充分釋放數(shù)據(jù)要素價值的一項重要制度安排。
 

　　一、《意見》是完善數(shù)據(jù)基礎制度的重要組成
 

　　當前，我國正處在加速構建數(shù)據(jù)基礎制度、釋放數(shù)據(jù)要素價值的關鍵階段。出臺《意見》稿是對國家頂層設計、產業(yè)發(fā)展訴求與市場現(xiàn)實需要的及時回應，具有鮮明的針對性和指引性，可謂恰逢其時、意義重大。
 

　　一是加快落實“數(shù)據(jù)二十條”完善數(shù)據(jù)要素制度體系的需要。“數(shù)據(jù)二十條”為我國數(shù)據(jù)市場建設擘畫了藍圖，明確提出要“培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務生態(tài)”。此次《意見》出臺落實了“數(shù)據(jù)二十條”關于流通交易生態(tài)建設要求，通過明確數(shù)據(jù)流通服務機構“包含誰”“咋定位”“怎么干”等關鍵點，將宏觀制度設計轉化為可操作、可執(zhí)行的政策文件，是進一步完善我國數(shù)據(jù)基礎制度的重要一環(huán)，也為構建全國一體化數(shù)據(jù)市場夯實了制度根基。
 

　　二是支撐“人工智能+”行動，加大高質量數(shù)據(jù)供給的需要。當前，人工智能企業(yè)普遍面臨“數(shù)據(jù)荒”困境：一方面，海量數(shù)據(jù)分散在不同主體手中，難以拿出來、流通起來、使用起來；另一方面，AI企業(yè)普遍反映缺乏高質量數(shù)據(jù)集，據(jù)Epoch AI預測，互聯(lián)網(wǎng)高質量文本數(shù)據(jù)或在2028年面臨枯竭。數(shù)據(jù)流通服務機構作為數(shù)據(jù)生態(tài)中的重要樞紐，不僅能直接對接供需雙方，更能整合跨行業(yè)、跨領域的數(shù)據(jù)資源，通過撮合產業(yè)數(shù)據(jù)供給和AI企業(yè)需求等，為“人工智能+”行動提供更加豐富多元的數(shù)據(jù)來源。
 

　　三是解決數(shù)據(jù)流通現(xiàn)實需求，提升流通服務效能的需要。我國數(shù)據(jù)資源豐富，但從調研來看，數(shù)據(jù)流通方面還存在一些亟待解決的問題，如不少數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)流通服務平臺企業(yè)與數(shù)據(jù)商對到底該如何定位、能做些什么、怎么干等有困惑。又如，部門之間、央地方職責邊界尚不清晰，支持發(fā)展的政策導向尚不明確等，客觀上阻礙了數(shù)據(jù)順暢流通和價值釋放。此次《意見》直接回應了上述問題，通過明確三類機構的功能定位、提升服務能力、強化監(jiān)督管理，營造讓各方敢于樂于參與的市場環(huán)境。
 

　　四是壯大數(shù)據(jù)市場生態(tài)，提升經營主體國際競爭力的需要。全球已成長一批具有強大資源整合能力、全球服務能力的頭部數(shù)據(jù)流通服務企業(yè)，例如亞馬遜(AWS Data Exchange)、彭博(Bloomberg)、鄧白氏(Dun & Bradstreet)等。相比之下，我國雖數(shù)據(jù)資源規(guī)模、應用場景具備優(yōu)勢，但整體數(shù)據(jù)流通服務體系仍處于發(fā)展初期，服務機構普遍規(guī)模偏小、競爭力弱，國際化運營經驗不多。《意見》抓住了我國數(shù)據(jù)流通服務機構跨境服務能力仍有短板這一關鍵點，引導國內機構走專業(yè)化、差異化發(fā)展道路，鼓勵其拓展數(shù)據(jù)跨境服務能力，并積極參與國際規(guī)則與標準對接，鍛造一批既能深耕本土市場、又能參與全球競爭的專業(yè)機構。
 

　　二、《意見》所提舉措具有較強的針對性和創(chuàng)新性
 

　　《意見》遵循數(shù)據(jù)要素特性，結合我國數(shù)據(jù)市場發(fā)展現(xiàn)狀，聚焦如何促進數(shù)據(jù)流通服務機構發(fā)展，從16個方面提出了具體化的制度設計和重點任務，預期將為數(shù)據(jù)市場發(fā)展注入新動能、開辟新空間，幾個主要創(chuàng)新點如下。
 

　　一是首次界定三類服務機構，明確差異化功能定位。在深入摸排過去十多年我國數(shù)據(jù)流通發(fā)展的基礎上，《意見》首次系統(tǒng)性地厘清了數(shù)據(jù)流通服務生態(tài)中的三大類從業(yè)主體及其功能定位和角色分工。對于數(shù)據(jù)交易所(中心)，《意見》將其定位為市場制度規(guī)則和生態(tài)建設的“探索者”，強調應強化合規(guī)保障、供需匹配等基礎性功能，增強價格發(fā)現(xiàn)、生態(tài)培育等綜合性服務功能，構建全鏈條服務體系。對于數(shù)據(jù)流通服務平臺企業(yè)，如云平臺、產業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)等，鼓勵其走“專業(yè)化”路線，依托其在產業(yè)鏈、云服務或數(shù)據(jù)基礎設施方面的優(yōu)勢，成長為特定領域或場景下數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)的“主力軍”。對于數(shù)據(jù)商，則鼓勵其聚焦于產品和服務開發(fā)“排頭兵”角色，深入行業(yè)一線、拓展渠道，將原始數(shù)據(jù)加工成滿足具體場景需求的高價值數(shù)據(jù)產品和服務。通過明晰三類機構的功能定位，有助于形成互有側重、協(xié)同發(fā)展的市場服務體系，帶動更多主體各盡其能，積極參與數(shù)據(jù)流通利用。
 

　　二是突破傳統(tǒng)交易范式和認知，倡導多元化價值實現(xiàn)機制?！兑庖姟吠黄篇M義的數(shù)據(jù)交易思維，支持探索多元化數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)路徑。例如，鼓勵經營主體超越單一的數(shù)據(jù)買賣，拓展“數(shù)據(jù)換數(shù)據(jù)”(如跨行業(yè)數(shù)據(jù)置換共享)、“數(shù)據(jù)換訂單”(如以數(shù)據(jù)能力換取商業(yè)合作機會)、“數(shù)據(jù)換服務”(如用數(shù)據(jù)抵償云服務、算力等成本)、“數(shù)據(jù)換模型”(如貢獻數(shù)據(jù)以獲取定制化AI模型使用權)、“數(shù)據(jù)換場景”(如開放數(shù)據(jù)接入特定應用場景)等價值釋放路徑。其背后邏輯在于：數(shù)據(jù)具有非競爭性、可復用性等特性，其價值并非孤立存在，而是在與其他生產要素如勞動、技術等融合碰撞中得以倍增。此外，《意見》還提出探索數(shù)據(jù)作價出資等新路徑，為數(shù)據(jù)資產化和資本化開辟了通道。這些提法認可了市場現(xiàn)實做法，也極大地拓展了數(shù)據(jù)的流通邊界與價值實現(xiàn)路徑，從狹義的交易概念，拓寬到以價值共創(chuàng)與共享為核心的多元生態(tài)，為激發(fā)數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應、催生新業(yè)態(tài)新模式提供了更大空間。
 

　　三是豐富數(shù)據(jù)產品和服務譜系，推動從數(shù)據(jù)交易向高附加值產品服務延伸。數(shù)據(jù)可通過多種途徑參與經濟社會活動，也決定了產品與服務形態(tài)更趨多樣化。從《意見》中可以看到，數(shù)據(jù)產品不再局限于大家默認的原始數(shù)據(jù)或基礎數(shù)據(jù)集，而是鼓勵數(shù)據(jù)流通服務機構向數(shù)據(jù)深加工延伸，開發(fā)高附加值的分析決策型產品和服務，如核驗查詢、數(shù)據(jù)分析報告、數(shù)據(jù)指數(shù)、數(shù)據(jù)可視化等產品。同時，《意見》前瞻性地提出面向行業(yè)應用場景，探索發(fā)展“智能體服務”等新業(yè)態(tài)，這意味著數(shù)據(jù)服務還包括智能客服、自動化決策代理等新興業(yè)態(tài)。此外，《意見》針對數(shù)據(jù)資產化，提出支持服務機構“提供數(shù)據(jù)資產的合規(guī)化、標準化、增值化服務”，并積極推進數(shù)據(jù)資產入表，探索“數(shù)據(jù)資產運營與收益分成新模式”。這一系列舉措表明企業(yè)數(shù)據(jù)資產的載體類型是多元的、時變的，隨著技術進步和業(yè)務創(chuàng)新在不斷拓展。
 

　　四是突出響應推進“人工智能+”對高質量數(shù)據(jù)集的迫切需求。人工智能技術日新月異，為各行各業(yè)帶來歷史性機遇與挑戰(zhàn)。國家大力推進實施“人工智能+”行動，《意見》將服務“人工智能+”發(fā)展置于突出位置，確保數(shù)據(jù)流通服務機構能夠精準服務于最前沿的科技創(chuàng)新。第(六)條以“拓展適應人工智能發(fā)展的高質量數(shù)據(jù)集流通交易方式”為題進行了專門部署，支持數(shù)據(jù)流通服務機構主動協(xié)同產業(yè)鏈鏈主企業(yè)，面向當前AI訓練需求，共同合作建設、運營高質量數(shù)據(jù)集；對于數(shù)據(jù)基礎設施提供方，還支持其提供從數(shù)據(jù)匯聚、治理、模型訓練等一攬子服務。該舉措一方面有助于解決當下AI模型落地到千行百業(yè)、各類應用場景的燃眉之需；另一方面，也賦予了數(shù)據(jù)流通服務機構新的核心使命，推動其從交易中介升級為數(shù)據(jù)載體、合規(guī)治理和訓練服務提供者，從而最大化地釋放數(shù)據(jù)要素對人工智能的驅動作用。
 

　　五是強化軟規(guī)則和硬設施保障，夯實市場運行基礎支撐。數(shù)據(jù)流通服務機構的服務能力提升和繁榮發(fā)展，離不開規(guī)則標準與基礎設施的雙重支撐。《意見》第(八)(九)條分別從“軟規(guī)范”與“硬支撐”兩方面作出部署。在軟規(guī)范方面，文件強調要“加強數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則和標準建設”，包括推動交易所建立合同備案規(guī)程和標準、支持流通服務機構參與研制數(shù)據(jù)產品質量評價標準、探索符合數(shù)據(jù)特性的價格形成機制等。在硬支撐方面，明確提出要“提升數(shù)據(jù)基礎設施的協(xié)同保障水平”，鼓勵服務機構依托統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎設施開展業(yè)務，并推動交易憑證、身份認證等關鍵環(huán)節(jié)的互認互通。這種軟硬協(xié)同的策略，致力于推進規(guī)則統(tǒng)一和兼容互認，有助于大幅降低交易成本，打破數(shù)據(jù)孤島，促進跨領域、跨地域、跨主體的融合利用。
 

　　三、促進數(shù)據(jù)流通服務機構規(guī)范健康發(fā)展還需強化實施保障
 

　　數(shù)據(jù)流通服務機構的健康發(fā)展離不開良好的生態(tài)支撐和制度保障?！兑庖姟穲猿职l(fā)展與規(guī)范并舉、激勵與約束并重，構建起覆蓋市場準入、過程監(jiān)管、自律協(xié)同、評估推廣的保障體系。
 

　　一是適應建設全國統(tǒng)一大市場要求，堅決推進數(shù)據(jù)跨地域、跨部門流通。數(shù)據(jù)市場是全國統(tǒng)一大市場的重要組成部分，也要貫徹“五統(tǒng)一、一開放”基本要求，促進數(shù)據(jù)市場的高效運作和公平競爭?！兑庖姟芬环矫嬉蟾鞯芈鋵崒俚毓芾碡熑危⒔∪龠M政策，支持數(shù)據(jù)流通服務機構規(guī)范健康發(fā)展，與此同時，也從全國一盤棋的高度出發(fā)，對打破地方保護和制度壁壘作出了明確要求，要求“各地不得對數(shù)據(jù)開發(fā)利用和流通交易設置不合理的審批條件或流程”，目的是讓數(shù)據(jù)在更大范圍內流通和配置。
 

　　二是堅持支持創(chuàng)新和強化監(jiān)管并重。數(shù)據(jù)領域創(chuàng)新活躍，新現(xiàn)象、新事物多，蘊含著巨大的發(fā)展?jié)摿??！兑庖姟烦浞煮w現(xiàn)了“包容審慎”與“底線監(jiān)管”相結合的監(jiān)管理念，一方面，針對數(shù)據(jù)流通中新產品、新服務層出不窮的特點，提出要“健全盡職免責管理機制，探索建立試錯容錯機制”，為經營主體的創(chuàng)新活動預留充足的探索空間，鼓勵其在依法合規(guī)、風險可控的前提下先行先試。另一方面，聚焦已經暴露出的風險和法律紅線，明確依法嚴厲打擊虛構交易、市場操縱、數(shù)據(jù)黑產等違法違規(guī)行為，堅決防范系統(tǒng)性風險。同時，還要求安全合規(guī)貫穿數(shù)據(jù)流通全過程。這種“放得活”與“管得好”的平衡，既保護了創(chuàng)新積極性，又維護了秩序、守住了底線，有利于營造統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境。
 

　　三是壓實主體責任，強化行業(yè)自律。圍繞數(shù)據(jù)安全，國家已出臺了許多法律法規(guī)，除監(jiān)管部門加強執(zhí)法外，經營主體履職盡責也是應有之義?！兑庖姟窂钠髽I(yè)自律和行業(yè)自律兩個層面進行了部署。在企業(yè)層面，要求各類數(shù)據(jù)流通服務機構杜絕統(tǒng)計造假等行為，并對流通交易中的重大合規(guī)風險事件，要履行主動報告義務，同時加大安全投入，完善內部控制，強化數(shù)據(jù)安全保護。在行業(yè)層面，鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會牽頭制定行業(yè)自律公約，鼓勵社會公眾、媒體進行監(jiān)督。這種“自律”與“他律”相結合的模式，有助于形成多方參與、協(xié)同共治的數(shù)據(jù)治理體系，為數(shù)據(jù)可信流通奠定堅實基礎。
 

　　四是加強系統(tǒng)評估和經驗推廣。政策的生命力在于執(zhí)行與反饋。目前，國內對數(shù)據(jù)流通交易服務，尚缺乏比較成體系的監(jiān)測體系和評估制度。《意見》提出要探索建立數(shù)據(jù)流通交易監(jiān)測指標體系，動態(tài)感知數(shù)據(jù)流通交易的“脈搏”，還要建立數(shù)據(jù)流通服務機構發(fā)展評估評價體系，實現(xiàn)以評促建、以評促改、以評促優(yōu)，形成閉環(huán)。同時，地方在支持數(shù)據(jù)流通服務機構創(chuàng)新方面有不少探索，也涌現(xiàn)出不少創(chuàng)新性做法，《意見》要求及時總結凝練，將其上升為可復制、可推廣的創(chuàng)新實踐經驗，并通過組織交流互鑒，加速先進經驗的擴散，以點帶面牽引全國數(shù)據(jù)流通服務效能實現(xiàn)整體躍升。(文 | 國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長、研究員 馬源    國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副研究員 薛菲)