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近日，中央網(wǎng)信辦和國家發(fā)展改革委聯(lián)合出臺了《政務領域人工智能大模型部署應用指引》(以下簡稱《指引》)。作為我國首個公開面向政務領域大模型應用的專項政策文件，《指引》圍繞應用場景、規(guī)范部署、運行管理等方面提出了一系列具有針對性和前瞻性的舉措，以政策創(chuàng)新引領推動人工智能在政務領域中的融合發(fā)展和規(guī)范應用，對于推動人工智能深度賦能政務治理和服務水平提升、助力國家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，標志著我國政務領域人工智能大模型應用邁入有序推進新階段。
一、政務領域人工智能大模型應用加速推進，持續(xù)釋放新動能新潛力
近年來，人工智能大模型技術持續(xù)取得突破，推動人工智能實現(xiàn)從判別到生成、從單模態(tài)到多模態(tài)、從專用到通用的跨越。憑借強大的通用性與適用性，人工智能大模型正日益成為賦能經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的重要引擎。中國信息通信研究院測算數(shù)據(jù)顯示，2024年我國人工智能產(chǎn)業(yè)規(guī)模已超9000億元，同比增長24%。截至2025年9月，人工智能企業(yè)數(shù)量超5300家，全球占比達到15%，形成覆蓋基礎底座、模型框架、行業(yè)應用的完整產(chǎn)業(yè)體系。政務領域是人工智能大模型應用的重要陣地，探索起步較早、進展較快，呈現(xiàn)需求強烈、場景豐富、創(chuàng)新活躍的特征。
從實踐進展來看，我國政務領域大模型落地步伐持續(xù)加快、融合程度不斷加深，尤其是2025年以來，國產(chǎn)開源大模型的技術突破吸引各地區(qū)各部門主動性接入，整體呈現(xiàn)出技術能力加速落地、系統(tǒng)建設不斷完善的良好態(tài)勢。從應用成效來看，大模型被廣泛探索應用于內部辦公、政務服務、輔助決策、城市治理等多元場景，加速政府邁入數(shù)智化治理新階段。統(tǒng)計顯示，政務大模型“文本+機器人”分流了近三分之一的人工服務，智能派單和智能預審替代了近一半的人工服務，有效提升了政務服務效率和服務質量。隨著智能輔助起草、自動材料審核、實時政策解讀和辦件流轉優(yōu)化等應用場景拓展，大模型在有效壓縮業(yè)務環(huán)節(jié)、減少重復勞動、提升服務質效的同時，使基層工作人員能夠更多聚焦高價值環(huán)節(jié)，推動服務流程優(yōu)化和治理模式創(chuàng)新，助力政務服務整體向更加高效、智能、便捷的方向發(fā)展。
2025年8月，國務院印發(fā)《關于深入實施“人工智能+”行動的意見》，強調安全穩(wěn)妥有序推進人工智能在政務領域應用，打造精準識別需求、主動規(guī)劃服務、全程智能辦理的政務服務新模式。《指引》的出臺，有助于進一步規(guī)范引導各地政務大模型應用的創(chuàng)新實踐，以政府示范引領帶動人工智能在經(jīng)濟社會發(fā)展更多領域加快普及、深度融合。
二、《指引》彰顯四方面創(chuàng)新導向，推動“人工智能+政務”廣泛深度融合
(一)堅持技術創(chuàng)新賦能，深化應用價值釋放。數(shù)字時代，政府治理呼吁數(shù)據(jù)驅動的科學決策、高效便捷的公共服務和智能化的社會治理。人工智能大模型在智能交互、決策輔助、智能建模等方面展現(xiàn)出強大的創(chuàng)新能力，與政府治理數(shù)智化轉型需求高度契合?！吨敢反_立了以技術創(chuàng)新助力政府治理現(xiàn)代化的鮮明導向，強調以技術深化應用帶動治理效能躍升。在總體要求中，《指引》提出充分發(fā)揮人工智能大模型在復雜語義理解與推理、多模態(tài)內容生成、知識整合與分析等方面的優(yōu)勢，體現(xiàn)出對大模型能力價值的清晰定位和客觀評價。在應用場景中，《指引》不僅強調利用知識圖譜、檢索增強生成、強化學習等技術，還將其與服務、治理、辦公、決策等場景需求精準對接，推動人工智能在政府業(yè)務場景的廣泛覆蓋與深度滲透，有效發(fā)揮大模型在治理能力重塑中的系統(tǒng)性作用。此外，《指引》面向新興技術方向，提出鼓勵探索政務智能體、具身智能等創(chuàng)新應用，展現(xiàn)出推動技術演進與治理創(chuàng)新協(xié)同躍升的前瞻布局。
(二)深化場景創(chuàng)新驅動，推動應用廣深并進。場景是鏈接技術與需求的關鍵環(huán)節(jié)，應用場景創(chuàng)新不僅決定著大模型技術潛能釋放的深度與廣度，也關系到數(shù)字政府建設中新服務方式、新治理模式的孕育與推廣。《指引》將應用場景創(chuàng)新作為推動大模型與政務領域深度融合的重要抓手。一方面，為有序應用提供廣覆蓋、可操作的場景體系?！吨敢肪劢拐疹I域共性、高頻需求，提出政務服務、社會治理、機關辦公、輔助決策四大類13個具體應用場景，并且明確了每個具體場景的技術能力、應用流程、預期成效等。另一方面，為差異化探索預留靈活空間?！吨敢诽岢?，可以結合自身實際選擇典型場景開展探索應用，進一步激發(fā)和釋放政府部門能動性。《指引》還要求及時總結推廣典型場景和創(chuàng)新應用，推動復用增效，形成可持續(xù)的場景創(chuàng)新生態(tài)。
(三)強化運維模式創(chuàng)新，助力應用長效落地。較之于傳統(tǒng)政務信息系統(tǒng)，大模型部署應用技術門檻更高、投入成本更大、運行維護復雜性更強，對建設運維模式提出更高要求?！吨敢方y(tǒng)籌政務領域大模型部署應用全環(huán)節(jié)，為構建高效協(xié)同、動態(tài)更新的建設運行模式指明了方向。一是突出全鏈條高效協(xié)同。在訓練數(shù)據(jù)、模型部署等環(huán)節(jié)，《指引》充分重視發(fā)揮多元主體協(xié)同作用。例如，在訓練數(shù)據(jù)環(huán)節(jié)，提出發(fā)揮新聞媒體的內容審核優(yōu)勢，做好政務大模型訓練數(shù)據(jù)內容審核把關。二是突出全流程動態(tài)更新?！吨敢穼⒌鷥?yōu)化作為大模型部署應用的關鍵環(huán)節(jié)，構建以技術能力突破為牽引、以數(shù)據(jù)積累更新為支撐、以用戶反饋為導向的常態(tài)化更新機制，持續(xù)推進功能優(yōu)化和場景應用深化，推動政務領域大模型應用的長效發(fā)展與可持續(xù)創(chuàng)新。
(四)推進治理機制創(chuàng)新，保障應用穩(wěn)妥有序。政務場景對信息與服務的權威性、精準性、透明性、公正性有剛性約束，對大模型“幻覺”、數(shù)據(jù)安全等有更高要求?！吨敢吠ㄟ^治理機制創(chuàng)新，推動大模型在政務領域的規(guī)范應用，為融合應用深化筑牢根基。一是明確技術輔助定位?！吨敢啡亩啻纬霈F(xiàn)“輔助”，列示的13個應用場景，也基本都明確了人工智能大模型的輔助角色。同時還強調，對于代表政務部門面向社會公眾和企業(yè)提供服務的人工智能大模型應用場景，應嚴格執(zhí)行內容審核制度流程，合理采用人工審核、生成內容實時風控、多模型交叉核驗等措施，防范模型“幻覺”等風險，維護政務部門公信力。二是推進分類分級治理。《指引》提出，分類分級管理政務大模型涉及數(shù)據(jù)，構建政務領域人工智能大模型分類分級治理制度，在嚴守安全底線的同時，推動技術能力在更多政務場景中穩(wěn)妥落地。
三、以指引為基推動“人工智能+政務”高質量發(fā)展，助力政府治理現(xiàn)代化
政務領域大模型應用正不斷催生治理理念、運行機制與服務模式的深刻變革。立足新發(fā)展階段，應把握這一關鍵技術機遇，加速推動大模型與政務領域的深度融合，實現(xiàn)大模型在更寬領域、更大范圍、更深層次的安全穩(wěn)妥有序落地應用，引領驅動治理模式持續(xù)創(chuàng)新，助力實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化新躍升。
一是堅持統(tǒng)籌部署，推動數(shù)智能力高效復用與普惠共享。遵循《指引》要求，堅持“系統(tǒng)謀劃、集約發(fā)展，共建共享、高效協(xié)同”的原則，推進政務大模型能力底座統(tǒng)一規(guī)劃、模塊化開發(fā)和多場景復用，增強跨層級、跨部門、跨區(qū)域的一體化集成能力，提升集約化建設水平，為國家治理現(xiàn)代化提供高性能、低成本、易擴展的智能基礎支撐。同時，還需防止因新技術加快應用而產(chǎn)生的“智能鴻溝”，積極回應東中西部地區(qū)及不同群體在數(shù)字能力上的差異，推動政務大模型在設計、部署和服務環(huán)節(jié)兼顧普惠性和可及性，確保政務智能化提效與公平并重。
二是強化示范引領，堅持以“用”為核心推動技術落地。政務大模型應通過真實場景驗證、技術可行性檢驗、實踐經(jīng)驗積累等方式，為人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與技術落地開拓可行路徑。同時，應進一步發(fā)揮政府在大模型應用中的示范引領作用，深化政產(chǎn)學研協(xié)同，構建從需求提出、技術研發(fā)到落地應用的系統(tǒng)性支持體系，實現(xiàn)政務創(chuàng)新應用與人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的齊頭并進。在此過程中，相關部門需堅持以實效為導向，明確人機協(xié)同邊界，避免對新技術誤用濫用，杜絕將政務大模型用于應付檢查、替代調研或生成形式化報告等形式主義行為，確保政務大模型真正服務于民、賦能政務。
三是筑牢安全底線，在穩(wěn)妥有序運行中持續(xù)釋放創(chuàng)新活力。高水平安全是高質量發(fā)展的前提和保障。只有確保安全的前提下穩(wěn)妥有序推進政務領域大模型應用，才能形成穩(wěn)健落地、持續(xù)創(chuàng)新的發(fā)展格局。應落實《指引》要求，聚焦政務大模型部署應用全流程，構建覆蓋事前審核、事中管理、事后反饋的閉環(huán)管理和動態(tài)監(jiān)測機制，嚴格落實數(shù)據(jù)合法性、算法備案、安全評估等合規(guī)要求，確保政務大模型運行過程穩(wěn)定有序、結果輸出真實可靠、創(chuàng)新應用活力持續(xù)釋放。
作者：余曉暉 中國信息通信研究院院長
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